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中国与世界 - 南海的法律地位急需确定  

2014-05-29 20:59:09|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国与世界 - 南海的法律地位急需确定 - 牧笛 - ★牧笛(KNIGHT)城堡★
 
中国与世界 - 梁云祥 北京大学国际关系学院教授
南海的法律地位急需确定

近几年来,南中国海(或简称南海)争端频频出现,而且都涉及到了中国,先是有2012年4月中菲船只在黄岩岛海域的对峙,最近又有中越船只在西沙群岛附近海域的对峙。南海争端,主要涉及到中国大陆和台湾同东南亚地区同属东盟的越南、菲律宾、马来西亚、印尼和文莱之间围绕南海岛礁及其海域的主权争端,其中尤其是菲律宾和越南同中国之间的摩擦和争端最近有增多和扩大的趋势,然而在这些争端中甚至常常还能够看到美国、日本、澳大利亚和印度等域外大国的影子,因而使得南海争端更趋复杂,目前这一争端已经成为中国外交面临的一个重大问题。

大部分中国人从小所接受的教育,都一直认为南海是中国的四大海疆之一,即中国拥有渤海、黄海、东海和南海四大海疆,但是实际上除去渤海完全是中国的内海之外,其他三大海疆大约从20世纪70年代起就都存在着争议,或者说这些海疆对面与中国相向的一些国家也主张这些海域的某一部分的某些权利,因此从那时起争端就一直存在,虽然在2002年中国同东盟十国之间曾经签订过《南海各方行为宣言》,各方都承诺将通过友好磋商和谈判的和平方式解决有关争端而不诉诸武力或以武力相威胁,但实际情形却是有关的争端在不断升级。

中国政府对南海岛礁及其海域权利提出主张的依据主要是历史依据,即我们的祖先首先发现、命名并且使用和守卫了这些岛礁及其海域,而且在中国人传统的所谓“天下观”的政治思想和观念中“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”,即只要是我们发现和使用过的地方,就应该是我们的,只要是曾经受到我们保护的国家,就应该尊重我们和向我们朝贡。在近代之前,中国作为东亚最大和最强的国家,其影响力和权力覆盖的区域确实已经达到了南海及其岛礁,所以在中国人的观念中南海及其岛礁当然是中国的,然而麻烦的问题在于近代之前东亚国家之间并无明确的主权和领土的概念,各国的所谓领土完全是根据实际权力能够控制的范围来确定或消长而从未真正划定过边界,尤其在南海海域,虽然有众多岛礁,但是这些岛礁大部分是一些无人居住的岛礁,在很长的时间里对此缺乏实际有效的管理和控制,尤其在近代中国国力衰弱之后,更是处于难以管理和控制的状态,所以才会形成近代之后殖民国家对南海中一些岛礁的占领,以至于又造成目前南海周边各国争相实际占领和控制及开发的混乱状态。

        中国政府对南海及其岛礁主张近代意义上的主权,始自第二次世界大战之后。 1946年,当时的国民政府不但派遣军舰占领了南海中的一些岛礁并宣誓了主权,而且在1947年划定了南海的U型线,这条线一般认为应该是当时中国政府所认定的国界线。中华人民共和国成立后继承了这条线,不过将这条线改称十一段线,再后来又改为现在的九段线。战后初期的中国政府之所以要划定这条线,主要目的就是想要确定中国的海疆线,即将南海中认为属于自己领土的东沙、西沙、中沙和南沙都包括在其中的一条连线之内。这条线虽然是当时的中国政府单方面划定的,但是在当时以至于后来很长的时间里,并没有其他国家提出过异议。不过遗憾的是,当时国共两党的内战纷争及其后果削弱了中国的国家实力,不论国民政府还是后来的中华人民共和国政府都没有对如此广大的海域和其中的岛礁实施全面有效的管理和控制。国民政府虽然在地图上划定了这样一条线,但是也只是实际占据了东沙群岛和南沙群岛中的若干岛礁并派兵驻守,大部分的岛礁上仍然没有派人驻守,对于周围的海域也没有能力定期派遣军舰去巡航,中华人民共和国的海军在很长一段时间里也同样无力去护卫南海的广阔海域。直至20世纪70年代,随着各国对海洋的日益重视和海洋开发技术的提高,南海周围的国家都开始先后涉足南海,即不断就近实际占领和控制南海岛礁并在这些岛礁周边海域进行开发,中国政府也同样从那时开始实际进入南海纵深,中国同这些国家之间开始出现主权争议,甚至还爆发了武装冲突,如1974年中国同南越爆发西沙之战,中国完全实际控制了西沙群岛,但是与此同时越南和菲律宾等南海周边一些国家也开始大规模占领南沙和中沙群岛中的一些岛礁并在附近海域进行开发,1988年中越之间又在南沙爆发小规模海战,中国实际控制南沙若干岛礁,才开始真正进入南沙海域,90年代《联合国海洋法公约》生效后,南海周围各国都主张200海里的专属经济区,这些国家自我划定的南海海域权利进一步扩大,因此同中国之间的争端也进一步加剧。

中国政府在南海问题上目前除去主张历史依据之外,就是以实力尽量扩大实际控制的岛礁及其海域,但是在法律上却仍然不清晰,即对南海的法律地位一直没有明确定位,这一海域究竟在法律上属于中国的领海还是别的什么。对此,有学者主张所谓九段线就是领海线,而有的学者主张九段线应该是岛屿归属线,还有学者主张南海应该为中国的历史性水域,也有学者只是主张南海岛礁的主权及其附近海域的相应权利。如果南海是中国的领海,那当然最好,但是目前国际法规定的领海宽度只有12海里,中国大陆和南海诸岛都可以分别划定12海里的领海,但是很难将大陆与南海诸岛之间广阔的海域也划定为领海,因为从中国大陆或海南岛到南海最南端的曾母暗沙已经超过了1000海里,从国际法上来说不可能允许沿海国拥有如此广阔的领海。即使是专属经济区,国际法规定也只有200海里,从大陆作为起点同样不可能跨越如此广阔的海域,南海中的大部分岛礁由于不能维持人类居住和自身经济生活而不能拥有专属经济区。如果是群岛水域,即围绕岛礁所形成的一定范围的海域,那么这一主张也只能在陆地领土的基础上划定一定范围的海域而不可能获得整个南海海域的权利,何况中国政府目前并没有完全实际控制所有的南海岛礁且实际存在争议。历史性水域的主张应该说最接近中国政府对南海的主权要求,即主要依据历史性依据对整个南海要求主权权利,但是所谓历史性水域其实就是领海的另外一种说辞,即由于历史上已经形成对一定范围海域的实际控制并得到国际承认,就可以不受12海里领海权的限制而拥有该海域的主权,但是对中国来说,这种主张所遇到的问题是,虽然在历史上确实是由中国人最早发现命名并使用了南海的岛礁,但是长期以来缺乏对这些岛礁实际有效的控制,否则也不可能有那么多的岛礁被周围国家所蚕食,至于对整个南海的历史性权利却并没有得到过国际社会明确的法律承认。

国际关系需要实力、外交和法律,即国家实力从根本上决定了国家的国际地位和发言权,擅长外交的国家可以有更多的朋友来补足本国实力的不足和保障本国的安全利益,明确和遵守法律的国家会有更强的国际道义力量和感召力和影响力。南海问题究竟最终如何解决,对中国而言是一个严峻的挑战。国际关系中的领土争端,一般会通过战争、外交或法律的手段加以解决,而战争需要强大的实力,外交需要高超的艺术,法律则需要明确规则和遵守规则的诚意。中国只有平衡这三者的关系,才有可能缓解和解决围绕南海的争端。但是以目前的情形来看,中国存在着实力不足、外交不力和法律不清的问题。当然,目前中国的实力正在增强,在南海争端中也有可能通过实力来收回部分过去失去的权利,在外交上也在设法既反对美国等域外国家的各种干预,同时又通过各种手段分化东盟作为一个整体来干预这一争端,并通过经济合作等各种方式来缓解同争端国家之间的紧张关系。但是,除非通过冲突和战争,否则不可能完全收回所主张的岛礁和实际控制整个南海,但目前的中国似乎还没有绝对的实力去参与一场夺回整个南海岛礁并控制整个南海的冲突和战争,即中国的实力仍然是有限的。外交上能否完全如愿,看起来也比较困难,阻止美国等域外国家的干预根本不可能,东盟虽然不一定作为一个整体来同中国对抗,但是即使没有同中国存在领土争端的国家也不可能站在中国一边,充其量只会保持中立,因此中国外交还需要在南海问题上争取更多的国际同情和支持。在法律方面,则几乎没有任何进展,显得更为被动,对于南海的法律地位,除去主张“自古以来就是中国的固有领土和具有无可争辩的主权”之外,其实并没有提出任何强有力的法律主张,对于菲律宾向国际法院提出的仲裁诉讼,中国也只是简单地反对,虽然菲律宾也确实不可能让国际法院的仲裁对菲律宾十分有利,更不可能让国际法院的仲裁对中国有任何的实际执行,但是对中国的国际形象还是有负面的影响。

因此,目前中国政府急需确定南海的法律地位,即明确目前中国出版的地图上所标注的九段线内的海域究竟属于何种法律概念?究竟是依据历史性水域的领海?还是只依据某些岛礁主权而主张其中一定范围的专属经济区?抑或是依据某些岛礁而主张其中一定范围的群岛水域?只有在明确南海法律地位的前提下,才有可能决定应该采取何种行为既符合自己利益又处在国际法律边界之内,也只有从根本上明确和遵守有关的国际法律制度,才有可能在实力增强和适度运用实力以及展开争取大部分国家同情或支持的积极有效外交的共同作用下,去最大限度地维护和获得中国应有的海洋权益。
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